Kabinet predsjednika Vlade Crne Gore (u nastavku „Kabinet“) javno je objavio da se odbijaju sve primjedbe na predlog teksta Temeljnog ugovora između Crne Gore i Srpske pravoslavne crkve (SPC).

Izraženo je i iznenađenje zbog interesovanja javnosti za ovaj ugovor (!) iako se radi o ugovoru sa daleko najbrojnijom vjerskom zajednicom u Crnoj Gori, sa velikim političkim uticajem, a ugovor sa njom je već izazvao i proteste i potpisivanje peticije građana. Akcija za ljudska prava je analizom i komentarima na predlog ugovora pokušala da doprinese da se to pitanje vrati u okvire pravne rasprave, da bi se, pored ostalog, i spustile tenzije u društvu.

Posle svega, stav Kabineta da odbije sve stručne primjedbe na neusaglašenost ugovornih odredbi s pravnim poretkom, sažima se u sljedećem: Temeljni ugovor će se zaključiti bez izmjena, jer se radi o „formalno-pravno marginalnom pitanju“, a njegove odredbe posle može da poništava sud.

Tačno je da odredbe mogu da se ponište. Pa i Zakon o odlaganju redovnih izbora je poništio Ustavni sud, iako je Vlada istog premijera prethodno odbacila upozorenja da je neustavan. Ali je takođe tačno da se podjele koje izaziva ovaj ugovor, s ovako lošim tekstom, mogu samo produbiti. Tako da je usvajanje ovakvog teksta ugovora u najmanju ruku neodgovorno.

Naravno, vezanost Vlade Ustavom i zakonom prilikom zaključenja ugovora i drugih radnji je temeljno pitanje vladavine prava, tj. podjele vlasti u državi, i ni u kom slučaju nije marginalno. Mora se postaviti pitanje odgovornosti i motiva vlade, koja odbija blagovremena stručna pravna upozorenja u pogledu akata koje donosi.

Kabinet nije uopšte odgovorio na polovinu primjedbi Akcije za ljudska prava, uključujući dvije, koje smo uvrstili u posebno sporne, da se vjersko obrazovanje predviđa drugačije od važećih zakona i da se ugovorom ograničava pravo na obraćanje sudu u postupku donošenja odluka disciplinske prirode.

Oni odgovori koji su dati u najmanju ruku su neodređeni, a neki i otvoreno neozbiljni.

Nije objašnjeno kojim je to zakonom SPC dobila javna ovlašćenja i koja. Vlada takva ovlašćenja ne može uspostavljati ugovorom. Nijedan od ugovora zaključenih s drugim vjerskim zajednicama u Crnoj Gori ne jemči javnopravna ovlašćenja.

O nezakonitoj zabrani preduzimanja bezbjednosnih mjera u prostorima u vlasništvu SPC bez „prethodnog odobrenja“ crkvenih vlasti, kako stoji u tekstu ugovora, Kabinet je rekao da je „smisao“ odredbe u tome da vjerska zajednica bude samo „obaviještena“ o mjerama, da bi to u praksi podrazumijevalo i „naknadno obavještenje“, a da bi drugačije tumačenje bilo protivno prinudnim propisima i takva odredba bi bila ništava. I kolega Bracanović, čije komentare je Kabinet takođe ignorisao, rekao je da je ovaj termin iz ugovora „donekle opravdano kritikovan“ i „nedovoljno precizan“. Zašto onda termin nije izmijenjen, umjesto da se, neozbiljno, pretpostavlja da će u praksi riječi „prethodno odobrenje“ značiti „naknadno obavještenje“?

Akcija za ljudska prava će nastaviti da insistira na pravu javnosti da kritikuje rad Vlade u cilju uspostavljanja vladavine prava, bez obzira na rečito omalovažavanje našeg doprinosa od strane vrha Vlade i uprkos pritiscima kojima smo izloženi zbog naših kritika.

* * *

Od početka su naše primjedbe prvo od ministra pravde, a zatim i od predsjednika Vlade tretirane kao politički, a ne pravni argumenti. I pošto smo dostavili konkretne predloge kako da se tekst ugovora unaprijedi, premijer je rekao da „nije primio ni jedan pravni argument“.

Sa željenjem konstatujemo da je Abazovićev Kabinet primjedbama na predlog ugovora pristupio jednako neozbiljno kao i njegovom sačinjavanju. Kabinet nije odgovorio na naše primjedbe na nacrt Ugovora Vlade CG i Srpske pravoslavne crkve (SPC).

Podsjećamo da smo, kao posebno sporne, naglasili odredbe kojima se:

– SPC garantuju javnopravna ovlašćenja;
– obećava da se bezbjednosne mjere u objektima i drugim prostorima u vlasništvu SPC neće primjenjivati bez saglasnosti crkvenih vlasti;
– ograničava pravo na obraćanje sudu u postupku donošenja odluka disciplinske prirode, i
– vjersko obrazovanje predviđa na drugačiji način od zakona.

Odgovor Vlade je od ova 4 pitanja tretirao 2, i to politički maštovito i neprecizno, nesvojstveno pravnoj nauci.

Javnopravna ovlašćenja

U odnosu na javnopravna ovlašćenja ističe se da naše pozitivno zakonodavstvo ne propisuje izričito što je to javnopravno ovlašćenje. U tom smislu su ignorisani naši navodi da, prema zakonskim određenjima, nosioci javnih ovlašćenja isključivo mogu biti državni organi, organi državne uprave, organi lokalne samouprave, organi lokalne uprave, ustanove i drugi subjekti koji vrše javna ovlašćenja (javnopravni organi), a koji moraju biti osnovani zakonom. Kabinet nije objasnio, niti može objasniti, kako onda država može ugovorom garantovati vršenje javnopravnih ovlašćenja vjerskoj zajednici (SPC) i kojim je to zakonom SPC osnovana.

U odgovorima Kabineta predsjednika Vlade navodi se da se javna ovlašćenja povjeravaju samo zakonom. S ovim stavom smo sasvim saglasni. Međutim, stav je protivrječan TU koji crkvi jemči vršenje javnopravnih ovlašćenja, iako ni jednim zakonom crkvi takva ovlašćenja nijesu povjerena. Dakle, ako se javna ovlašćenja mogu povjeriti samo zakonom, onda je nesporno da izvršna vlast ne može jemčiti vršenje tih ovlašćenja bilo kom subjektu kome ona nijesu povjerena zakonom.

Isto tako smo saglasni sa stavom Kabineta predsjednika Vlade da svako vršenje ovih ovlašćenja mora biti učinjeno i sprovedeno u skladu sa pravnim poretkom države Crne Gore, budući da ništa drugo nije ni dozvoljeno. Ipak, povjeravanje i vršenje javnih ovlašćenja ne može se jemčiti ugovorom izvšne vlasti i subjekta kome takva ovlašćenja zakon nije povjerio, niti se javna ovlašćenja mogu vršiti u skladu sa pravоslavnim kanоnskim pravоm i Ustavоm SPC, već isključivo u skladu sa pravnim poretkom Crne Gore, jer, kako kaže i sam Kabinet premijera, to nije dozvoljeno.

Kabinet premijera tvrdi da je povjeravanje javnih ovlašćenja vjerskim zajednicama predviđeno Zakonom o slobodi vjeroispovijesti ili uvjerenja i pravnom položaju vjerskih zajednica, ali ne kaže u kom to članu. To je vjerovatno zato što taj zakon uopšte ne pominje ni jedno javno ovlašćenje, a kada se takva ovlašćenja povjeravaju zakonom nekom subjektu, ona moraju biti precizno navedena.

Posebno zabrinjava i zašto je kabinet predsjednika Vlade prećutao primjedbu da nijedan od ugovora zaključenih sa ostalim vjerskim zajednicama ne jemči vršenje javnopravnih ovlašćenja.

Preduzimanje bezbjednosnih mjera

U odnosu na preduzimanje bezbjednosnih mjera u objektima i drugim prostorima u vlasništvu SPC, Kabinet premijera takođe protivrječi tekstu TU. Naime, u odgovoru Kabineta se ukazuje da je “smisao” odredbe da vjerska zajednica bude obaviještena o namjeri da se bezbjednosne mjere izvrše i da bi ovakva formulacija u praktičnoj primjeni podrazumijevala naknadno obavještenje ako bi bilo nužno preduzeti takve radnje u prostoru vjerske zajednice, kao i da bi svako drugo tumačenje bilo protivno prinudnim propisima i takva odredba bila bi ništava.

Upravo ovi navodi potvrđuju da je odredba iz nacrta ugovora protivna prinudnim propisima i da će biti ništava ako se ugovor zaključi. Naime, odredba člana 7 stav 6 nacrta ugovora jasno propisuje da državni оrgani ne mоgu preduzimati bezbjednоsne mjere u objektima i drugim prostorima u vlasništvu SPC bez prethоdnоg оdоbrenja nadležnih crkvenih оrgana, оsim u slučajevima kada tо nalažu razlоzi hitnоsti zaštite živоta i zdravlja ljudi. Dakle, jasno je da se ovdje ne radi o obavještavanju (prethodnom ili naknadnom) i nacrt ugovora ne pominje nikakvo obavještavanje, već odobrenje crkvenih organa da bi se mjere uopšte mogle preduzeti.

Saglasni smo sa pravnim mišljenjem kolege Andreja Bracanovića, koji je naveo da je, polazeći od pravnog poretka Crne Gore, jasno da se nikakva eksteritorijalnost ne može utvrditi ovim ili bilo kojim drugim ugovorom, osim Ustavom ili zakonom. Isti autor navodi da bi trebalo razumjeti, donekle opravdano kritikovan, a nedovoljno precizan termin „prethodno odobrenje“ i da, ako termin odobrenje ostane u tekstu Temeljnog ugovora on se mora jedino i isključivo razumjeti i primjenjivati u smislu naknadne, deklarativne obznane i puke pomoći prilikom ulaska u objekte i na prostor vjerske zajednice i da bi svako drugo tumačenje bilo protivno prinudnim propisima i takva odredba bila bi ništava.

Ove navode kabinet predsjednika Vlade je takođe ignorisao.

Nerazumljivi su navodi kabineta u kojima se poziva na stavove Evropskog suda za ljudska prava da, u slučaju da postoje zaklјučeni sporazumi s drugim crkvama i vjerskim zajednicama, izostanak zaklјučivanja sporazuma s crkvama i vjerskim zajednicama koje žele zaklјučivanje takvog sporazuma, predstavlјa diskriminaciju kada Vlada za takvo razlikovanje nije imala nikakvo objektivno i razumno opravdanje.

Nijesmo čuli da je bilo ko saopštio da ugovor sa SPC ne treba zaključiti. Treba zaključiti ugovor sa SPC, ali taj ugovor mora biti u skladu sa pravnim poretkom, tj. s Ustavom i zakonom. Činjenica da je ovaj proces počeo još 2012. godine ne daje opravdanje da se zaključi ugovor suprotan pravnom poretku.

Donošenje odluka disciplinske prirode

Kabinet predsjednika Vlade nije uopšte odgovorio na primjedbe da je neustavno propisivati da crkvene vlasti imaju pravо da u skladu sa pravоslavnim kanоnskim pоretkоm i оdgоvarajućim crkvenim prоpisima dоnоse оdluke disciplinske prirоde bez ikakvоg uplitanja državne vlasti.

Podsjećamo da nijedan od ugovora sa drugim vjerskim zajednicama u Crnoj Gori ne sadrži ovakvu odredbu, kojom se vjerskoj zajednici daje pravо da u skladu sa kanоnskim pоretkоm i svojim prоpisima dоnоsi оdluke disciplinske prirоde bez ikakvоg uplitanja državne vlasti.

Kabinet predsjednika Vlade je trebalo javnosti da objasni koje to disciplinske odluke crkvene vlasti SPC mogu da donose, na koga se te odluke odnose, koje disciplinske mjere crkvene vlasti mogu da propišu i posebno za koje radnje, prekršaje ili druga činjenja i nečinjenja crkvene vlasti mogu da izreknu i izvrše disciplinske mjere, a sve to bez ikakvog uplitanja državne vlasti.

Ponavljamo da se odlukama disciplinske prirode odlučuje o pravima i obavezama koje nijesu duhovne prirode, a koje bi mogle imati karakter i posljedice, kao i krivične sankcije za kažnjeno lice. Odredba člana 6 Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda primjenjuje se na svaki postupak čiji ishod ima direktni uticaj na određivanje i/ili materijalni položaj nekog privatnog prava ili obaveze, pa i na disciplinske postupke u kojima se donose odluke disciplinske prirode u kojima se raspravlja ono što se može podvesti pod širi pojam “krivične optužbe”.

Dodatno, u mišljenju Andreja Bracanovića dostavljenom Vladi istim povodom ističe se da država kod izricanja ovakvih mjera ima “sanativnu ulogu kroz druge zakonske mehanizme koji su propisani (alternativno rješavanje spora, mirno rješavanje radnih sporova, arbitraža i zaštita pred sudom). Takvo nešto je propisano pozitivnim pravom Crne Gore, pa odricanje ili uskraćivanje od tih prava, sve i da ga ima, ne bi imalo nikakvu pravnu snagu”. Dakle, i ovi navodi isključuju donošenje odluka disciplinske prirode bez ikakvog uplitanja državne vlasti.

Donošenje ovakvih odluka bez ikakvog uplitanja državne vlasti upravo se može tumačiti i kao odricanje ili uskraćivanje od prava na pristup sudu, pa je ovakva odredba ništava.

Vjersko obrazovanje

Kabinet predsjednika Vlade ni jednom riječju nije odgovorio na naše primjedbe u odnosu na odredbe koje definišu vjesko obrazovanje na način suprotan zakonu.

Ostalo

Preambula je uvodni dio kojim se određuju razlozi za donošenje akta ili zaključenje pravnog posla, kao i cilj i namjera koji se želi postići donošenjem nekog pravnog akta, odnosno zaključenjem ugovora. Kako se u preambuli određuju cilj i namjera koji se žele postići, ona se koristi kod tumačenja ugovora, što je ukazano i u tekstu koji je dostavio Institut za uporedno pravo, a čije djelove je Kabinet predsjednika Vlade doslovno prepisao u svoj odgovor. U konkretnom slučaju preambula nacrta ugovora sadrži i bitne elemente ugovora – ugovorne strane, pa ne treba posebno podvlačiti obavezujući karakter bitnih elemenata ugovora, a time i obaveznost same preambule.

Zato su neosnovani navodi Kabineta da preambula ne obavezuje i da ima samo simboličku ulogu.

U tom smislu, izostao je i odgovor na primjedbu da se u preambuli navodi cilj koji je suprotan pravnom osnovu za zaključenje ugovora, odnosno članu 10 Zakona o slobodi vjeroispovijesti ili uvjerenja i pravnom položaju vjerskih zajednica, jer se navodi da ugovorne strane zaključuju ugovor “u namjeri da urede pravni оkvir međusоbnih оdnоsa”, a ne “u nastojanju da se urede pitanja od zajedničkog interesa“.

Dalje, neosnovan je navod da se država ne poziva na kanonsko pravo i Ustav SPC jer jezičkim tumačenjem preambule zaključuje se da se obije ugovorne strane pozivaju na međunarodno pravo i Ustav CG, ali i na kanonsko pravo i Ustav SPC.

Kabinet premijera nije odgovorio ni na primjedbu vezanu za priznavanje kontinuiteta pravnog subjektiviteta SPC u skladu sa pravоslavnim kanоnskim pravоm i Ustavоm SPC, jer se pravni subjektivitet pravnih lica, uključujući i crkvena pravna lica, u smislu pravnog poretka Crne Gore, ne može steći ni priznati njegov kontinuitet po kanonskom pravu, već na osnovu registracije kod nadležnog ministarstva u skladu sa Zakonom o slobodi vjeroispovijesti i pravnom položaju vjerskih zajednica.

Na žalost, neosnovani su i navodi da se “zatvaranjem ovog formalno-pravno marginalnog pitanja, koje određenim političkim strukturama dugo vremena služi kao koristan politički alat za destabilizaciju i polarizaciju društva, stvaraju uslovi da pitanja koja su od suštinskog značaja za bolji život građana dođu u prvi plan, kao i da se fokus sa podjela prenese na zajedničke ciljeve oličene u evropskom putu Crne Gore”.

Zaključenjem ugovora koji je suprotan pravnom poretku Crne Gore ovo pitanje ne može biti zatvoreno. Ovih dana je Ustavni sud utvrdio da je nesaglasan s Ustavom zakon čiji tekst je takođe predložila aktuelna Vlada. I u postupku donošenja tog zakona ignorisane su primjedbe da je predloženi tekst suprotan Ustavu i čula su se slična uvjeravanja da je sve u skladu s Ustavom i zakonom. Na žalost, Vlada je nastavila s istim pristupom, pa i u ovom slučaju kršenje Ustava i zakona tretira marginalno. Takav odnos ne bi smio biti prihvatljiv u državi posvećenoj vladavini prava.

Na kraju, ignorisanje ozbiljnih primjedbi pokazuje da su neiskreni navodi u kojima se Kabinet predsjednika Vlade zahvaljuje na iznesenim sugestijama. Ovo pogotovo jer je sam premijer posljednjih dana omalovažavao naše prijedbe rekavši da one ne sadrže “nijedan pravni argument”. Ipak, uprkos tome i intenzivnim pritiscima koje trpi zbog komentarisanja TU sa SPC, HRA će nastaviti da se trudi da ukazuje na kršenje Ustava i zakona i zalaže se za njihovo poštovanje, jer se jedino tako može stići do vladavine prava.